光明日報記者 李慧

針對當前一些地方耕地“非農化”突出問題，國務院辦公廳近日印發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（以下簡稱《通知》），提出“六個嚴禁”的政策舉措，要求采取有力措施，強化監督管理，堅決制止耕地“非農化”行為。

如何防止耕地“非農化”，確保有限的耕地資源更好地服務于農業生產，保障糧食安全？如何在確保耕地數量的同時，不斷提高耕地質量？在日前國務院政策例行吹風會上，自然資源部副部長王廣華，農業農村部黨組成員兼中央農村工作領導小組辦公室秘書局局長吳宏耀，交通運輸部公路局負責人周榮峰，國家林業和草原局生態保護修復司司長張煒對熱點問題進行了解析。

18億畝耕地紅線必須守住

我國耕地資源十分緊缺，為加強耕地保護，先后頒布了《土地管理法》《基本農田保護條例》等多部法律法規，相繼出臺了一系列嚴格耕地保護的政策措施。但一些地方有令不行、有禁不止，耕地“非農化”現象在不少地區仍然突出。

吳宏耀介紹，《通知》堅持問題導向，明確了六種嚴禁的耕地“非農化”行為：一是嚴禁違規占用耕地綠化造林。禁止占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。二是嚴禁超標準建設綠色通道。嚴格控制鐵路、公路兩側用地范圍以外綠化帶用地審批。道路沿線是耕地的，兩側用地范圍以外綠化帶寬度不超過5米，縣鄉道路不超過3米。三是嚴禁違規占用耕地挖湖造景。禁止以河流、濕地、湖泊治理為名，擅自占用耕地及永久基本農田挖田造湖、挖湖造景。四是嚴禁占用永久基本農田擴大自然保護地。新建的自然保護地不準占用永久基本農田。自然保護地以外的永久基本農田不得劃入生態保護紅線。五是嚴禁違規占用耕地從事非農建設。不得違反規劃搞非農建設、亂占耕地建房等。六是嚴禁違法違規批地用地。不得通過擅自調整縣鄉國土空間規劃規避占用永久基本農田審批。

“耕地是糧食生產的重要基礎，解決好14億人口的吃飯問題，必須守住耕地這個根基。18億畝耕地紅線必須守住，糧食安全的飯碗必須端牢。”吳宏耀說，對耕地“非農化”問題，要長短結合、標本兼治。要有底線風險意識，全面摸清耕地底數，壓實地方政府責任，完善法律法規。

王廣華認為，守住18億畝耕地紅線，就要落實最嚴格的集約節約用地制度，切實提高土地的利用效率。

“要充分盤活利用這些年已經批準還沒有使用的批而未用、批而未供的土地，盤活利用閑置的土地，促進城鎮村低效用地再開發。嚴格用地審查，確保每一塊建設用地都用在合適位置上，讓每塊建設用地都能夠發揮最大效益。”王廣華說，要嚴格落實耕地占補平衡政策，確保“占一補一、占優補優、占水田補水田”。

減少撂荒，提高耕地利用率

隨著城鎮化發展的加速，一部分農民進城后，部分地區出現了耕地撂荒現象，有的耕地用于種樹，耕地的作用沒有發揮出來。

吳宏耀分析，部分地區土地撂荒有多方面原因。有的是丘陵山地的低洼地塊，由于坡度較大、灌溉不便、農機無法作業，耕地因勞動力外出務工而撂荒；有的是種糧效益比較低導致；有些地方出現了季節性撂荒，像南方的冬閑田；有的是耕地地塊零星破碎，難以流轉土地的使用權。

“本質上看，都是由于農業生產的效益比較低，因此要采取綜合措施，一方面進行引導，另一方面加強對撂荒的管理，更多地用經濟和政策手段來提高種糧的收益。”吳宏耀說。

吳宏耀認為，首先要摸清底數，綜合運用衛星遙感等現代信息技術，對耕地利用情況進行動態監測，及時掌握耕地荒廢、閑置以及在永久基本農田上種樹等情況，要采取有針對性的措施。同時，要著力改善農田生產條件，鼓勵閑置耕地進行土地流轉，大力發展土地托管等社會化服務，重點是要發展全程托管、聯耕聯種、代耕代種等生產性服務模式，并由產中環節向產前、產后環節延伸，逐步實現全產業鏈覆蓋，解決“誰來種地”的問題。

耕地作為一種資源，有數量的概念，也有質量的要求。耕地保護要做到數量不減少，還要做到質量有提高。

吳宏耀說，提高耕地質量，要從“改”“培”“保”“控”四個字上發力，促進土壤的改良、地力的提高，實現保水節肥和控污修復。

把最嚴格的耕地保護制度落到實處

《通知》指出，采取有力措施，強化監督管理，落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決制止各類耕地“非農化”行為，堅決守住耕地紅線。

在執行中，應如何落實最嚴格的耕地保護制度？

王廣華表示，自然資源部將充分利用衛星遙感技術，加強對耕地保護的監督。自然資源督察機構將履行耕地保護的督察職責，定期巡查執法，對發現的違法違規行為及時查處、及時制止。

張煒指出，國家林業和草原局將開展摸底調查，了解掌握各地耕地綠化造林等“非農化”情況，指導各地抓好貫徹落實，妥善處理好生態保護修復和嚴格保護耕地的關系；在組織編制林草“十四五”規劃時，因地制宜、實事求是、科學合理設定綠化目標，從規劃上避免出現違規占用耕地綠化造林情況；加強濕地公園建設管理，避免出現違規占用耕地建設人造濕地公園的情況發生；對涉及自然保護地內永久基本農田進行評估調整，避免將永久基本農田新劃入自然保護地范圍。

“為繼續做好公路建設過程中的耕地保護，此次《通知》再次強調了‘交通建設用地范圍內的綠化用地要嚴格按照有關規定辦理建設用地審批手續，其中涉及占用耕地的必須做到占補平衡’的要求。”周榮峰說，交通運輸部將指導各地交通運輸主管部門壓實工作責任，規范建設程序，堅持集約節約用地，堅決防止耕地“非農化”，確保糧食安全。

《光明日報》（ 2020年09月21日 10版）